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我國(guó)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》為保障依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的公平競(jìng)爭(zhēng)，要求采購(gòu)人（招標(biāo)人）、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)條件，否則認(rèn)定為以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。然而，實(shí)踐中，如何在招標(biāo)文件和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中考量投標(biāo)人的業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)，是采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的一大困擾。筆者擬以一起由美國(guó)聯(lián)邦索賠法院一審并經(jīng)美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院二審維持原判的未中標(biāo)人訴美國(guó)農(nóng)業(yè)部政府采購(gòu)案件，看美國(guó)在評(píng)標(biāo)時(shí)是如何考慮投標(biāo)人業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)的。
招標(biāo)采購(gòu)情況
1997年11月，美國(guó)農(nóng)業(yè)部（UnitedStatesDepartmentofAgriculture）在商業(yè)日?qǐng)?bào)上發(fā)布消息稱，準(zhǔn)備整修位于華盛頓特區(qū)的美國(guó)農(nóng)業(yè)部南方大廈。12月1日，美國(guó)農(nóng)業(yè)部發(fā)布招標(biāo)公告征集密封投標(biāo)，以開展南方大廈一個(gè)側(cè)樓辦公空間和建筑設(shè)施區(qū)域的整修項(xiàng)目。招標(biāo)文件的第L7條為“投標(biāo)人的競(jìng)爭(zhēng)性”，列出了農(nóng)業(yè)部確定一家潛在承包商是否為能承擔(dān)責(zé)任的投標(biāo)人的4個(gè)特殊標(biāo)準(zhǔn)。這一條款稱為獲得簽約資格，投標(biāo)人必須滿足4項(xiàng)最低要求：（1）投標(biāo)人必須在過去6年內(nèi)完成了3個(gè)具有“與本采購(gòu)項(xiàng)目相當(dāng)?shù)慕ㄖ?guī)模和復(fù)雜程度”的歷史遺產(chǎn)項(xiàng)目的內(nèi)部和外部修復(fù)或裝修工程；（2）投標(biāo)人必須展示出在以前的項(xiàng)目中有足夠的項(xiàng)目管理技能經(jīng)驗(yàn)；（3）投標(biāo)人應(yīng)在本南方大廈側(cè)樓工程中任命至少一個(gè)在整修項(xiàng)目上具有五年以上的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的人；（4）投標(biāo)人必須有滿足項(xiàng)目工期要求的計(jì)劃。招標(biāo)文件雖然提及項(xiàng)目預(yù)算超過1千萬(wàn)美元，且整個(gè)項(xiàng)目的建筑面積大約為13萬(wàn)平方英尺未，卻對(duì)“與本采購(gòu)項(xiàng)目相當(dāng)?shù)慕ㄖ?guī)模和復(fù)雜程度”作出具體界定，。
格林貝里（JohnC.GrimbergCompany,Inc.）公司遞交了一份總價(jià)為$14,326,170的投標(biāo)書。1998年1月21日，美國(guó)農(nóng)業(yè)部致信給格林貝里，稱其報(bào)價(jià)是明顯最低的。該信函要求格林貝里迅速提交招標(biāo)文件中要求的表明其有能力承擔(dān)此項(xiàng)目的材料。1月27日，格林貝里遞交了該公司的資信包，其中包含一份在此前6年格林貝里認(rèn)為在規(guī)模和復(fù)雜性上與南方大廈側(cè)樓項(xiàng)目相當(dāng)?shù)?4個(gè)項(xiàng)目清單，并對(duì)其中4個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了詳細(xì)描述。
為確定格林貝里所提交的此前4個(gè)項(xiàng)目的細(xì)節(jié)情況是否展示出了其承擔(dān)本工程的能力，美國(guó)農(nóng)業(yè)部的評(píng)審委員會(huì)制作了一份建筑對(duì)比圖表，以比較格林貝里此前的項(xiàng)目與南方大廈側(cè)樓項(xiàng)目的規(guī)模和復(fù)雜程度。該圖表主要基于以下11項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：（1）項(xiàng)目規(guī)模；（2）樓層數(shù)量；（3）建設(shè)成本；（4）建筑年齡；（5）建筑或外皮圍區(qū)域被租戶占用情況；（6）與其他或其余建筑物共用或共享的現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施；（7）歷史建筑保護(hù)情況；（8）機(jī)械、電氣和管道的工作；（9）多個(gè)電梯恢復(fù)；（10）建設(shè)工期；（11）多個(gè)休息室改造。在評(píng)審之前和評(píng)審期間，這一對(duì)比圖表未透露給格林貝里。格林貝里認(rèn)為且政府也未否認(rèn)，在格林貝里遞交資信包以前該圖表都沒有準(zhǔn)備好。
經(jīng)過對(duì)比分析，評(píng)審委員會(huì)認(rèn)為，只有一個(gè)項(xiàng)目在規(guī)模與復(fù)雜程度上與采購(gòu)項(xiàng)目相當(dāng)，因此格林貝里未能滿足第1項(xiàng)特殊標(biāo)準(zhǔn)。另外，評(píng)審委員會(huì)發(fā)現(xiàn)，即便格林貝里滿足第2項(xiàng)特殊標(biāo)準(zhǔn)，它也未能滿足第3、4項(xiàng)特殊標(biāo)準(zhǔn)。合約經(jīng)理因而確定格林貝里不是有能力的投標(biāo)人。
爭(zhēng)議審理情況
格林貝里向聯(lián)邦索賠法院提起了授標(biāo)前的異議訴訟。初審法院作出了有利于政府的判決，認(rèn)為格林貝里未能滿足規(guī)格與復(fù)雜性及項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的特殊標(biāo)準(zhǔn)。格林貝里上訴到美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院，認(rèn)為原審法院未將對(duì)比圖表標(biāo)準(zhǔn)作為《聯(lián)邦采購(gòu)條例》規(guī)定的履約能力的特殊標(biāo)準(zhǔn)是錯(cuò)誤的，并稱美國(guó)農(nóng)業(yè)部認(rèn)定其在規(guī)模和復(fù)雜性方面不能勝任該工程時(shí)未從格林貝里處尋求獲得額外的信息，不給格林貝里機(jī)會(huì)去修正計(jì)劃的缺陷或回應(yīng)項(xiàng)目經(jīng)理關(guān)注的問題，這才導(dǎo)致其未滿足項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)這一特殊標(biāo)準(zhǔn)。
二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，美國(guó)農(nóng)業(yè)部有關(guān)格林貝里不具有履約能力的決定應(yīng)當(dāng)被維持，除非這一決定是“武斷的、任性的、濫用自由裁量權(quán)或有其他不合法之處”。
格林貝里主張，包含在對(duì)比圖表里的11項(xiàng)要素作為特殊標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在招標(biāo)文件中，并提供給格林貝里和其他投標(biāo)人。《聯(lián)邦采購(gòu)條例》明確規(guī)定，任何有關(guān)責(zé)任能力的特殊標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)體現(xiàn)在招標(biāo)文件中并適用于所有投標(biāo)人。如果事先知道這些特殊標(biāo)準(zhǔn)，格林貝里會(huì)在提交給評(píng)審委員會(huì)的資信包里作出更充分的論證，或者選擇不投標(biāo)。格林貝里認(rèn)為，農(nóng)業(yè)部在格林貝里提交有關(guān)責(zé)任能力的數(shù)據(jù)后又否認(rèn)格林貝里具有履約能力，實(shí)施了非法的程序，首先它邀請(qǐng)了一輪基于價(jià)格的投標(biāo)，然后再來(lái)決定是否接受最低價(jià)投標(biāo)者。政府方面回應(yīng)說(shuō)這11項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)并非特殊標(biāo)準(zhǔn)，只是招標(biāo)文件所要求的“規(guī)模和復(fù)雜程度”這一特殊標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在要素。
法院分析認(rèn)為，投標(biāo)人的責(zé)任能力標(biāo)準(zhǔn)分為兩類：一般標(biāo)準(zhǔn)和特殊標(biāo)準(zhǔn)。一般標(biāo)準(zhǔn)是由規(guī)章規(guī)定的、適用于所有供應(yīng)商、無(wú)論招標(biāo)文件是否明確提及均應(yīng)具備的責(zé)任能力。一般標(biāo)準(zhǔn)用以解決供應(yīng)商是否具備充分履行合同的一般能力的問題，要求考慮的因素包括供應(yīng)商的資金來(lái)源、滿足交貨時(shí)間的能力、過去的履約記錄、誠(chéng)信記錄等。特殊標(biāo)準(zhǔn)又稱為“決定性的履約能力標(biāo)準(zhǔn)”，通常適用于一般標(biāo)準(zhǔn)對(duì)具體工作而言不充分的情況，諸如“經(jīng)驗(yàn)表明，不尋常的專業(yè)知識(shí)或?qū)ｉT的設(shè)施是充分履行合同的需要”之類。特殊標(biāo)準(zhǔn)允許政府對(duì)供應(yīng)商被認(rèn)定有履約能力所需具備的最低標(biāo)準(zhǔn)或經(jīng)驗(yàn)作更詳盡的描述，同時(shí)也告訴不合格的供應(yīng)商不要浪費(fèi)資源來(lái)投標(biāo)，因?yàn)樗麄儾粫?huì)被授予合同。然而，為確保對(duì)所有供應(yīng)商的公平，特殊標(biāo)準(zhǔn)必須在招標(biāo)文件中明示，必須適用于所有投標(biāo)人，且不能被采購(gòu)合約經(jīng)理放棄。
格林貝里認(rèn)為對(duì)照?qǐng)D表在事實(shí)上構(gòu)成了特殊標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槠涮峤坏捻?xiàng)目是與這些標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)照的，這些項(xiàng)目未滿足采購(gòu)經(jīng)理對(duì)這些具體標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)期，因此4個(gè)項(xiàng)目中的3個(gè)項(xiàng)目被認(rèn)定不具有與南方大廈側(cè)樓項(xiàng)目相當(dāng)?shù)囊?guī)格和復(fù)雜性。
但法院認(rèn)為，這并不足以確定這些標(biāo)準(zhǔn)就是特殊標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)項(xiàng)目在11項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中的任何一方面不具有與南方大廈側(cè)樓項(xiàng)目的相當(dāng)性，并不會(huì)自動(dòng)導(dǎo)致這一項(xiàng)目失去與南方大廈側(cè)樓項(xiàng)目在規(guī)模與復(fù)雜性上進(jìn)行對(duì)比的資格。初審法院明確提出，這11項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中沒有任何具體的數(shù)量要求，只是作為一個(gè)整體性的工具用來(lái)評(píng)審格林貝里的每個(gè)項(xiàng)目。因此，格林貝里有關(guān)多種標(biāo)準(zhǔn)的主張，如10萬(wàn)平方英尺、1200萬(wàn)費(fèi)用、至少9層、60年房齡等，并非具體要求的主張。事實(shí)上，格林貝里提供的某一項(xiàng)目在多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)上與南方大廈側(cè)樓項(xiàng)目并不相當(dāng)，然而采購(gòu)經(jīng)理仍將其作為與采購(gòu)項(xiàng)目相當(dāng)規(guī)模和復(fù)雜性的項(xiàng)目。項(xiàng)目經(jīng)理基于行使一定裁量權(quán)的需要、基于明確的因素來(lái)確認(rèn)一家供應(yīng)商的責(zé)任能力是值得鼓勵(lì)的，而這樣做并不會(huì)使這些因素成為特殊標(biāo)準(zhǔn)。
對(duì)于原告提出的評(píng)審人員未尋求從投標(biāo)人處獲得進(jìn)一步信息的問題，法院認(rèn)為，雖然《聯(lián)邦采購(gòu)條例》要求采購(gòu)合約經(jīng)理尋求獲得充分的信息，以作出有關(guān)責(zé)任能力的判決，但合約經(jīng)理有權(quán)決定他需要什么樣的信息以及多少信息。因?yàn)樨?zé)任能力是一個(gè)需要判斷的問題，而合約經(jīng)理有充分的裁量權(quán)。雖然合約經(jīng)理有自由裁量權(quán)去尋求有關(guān)責(zé)任能力的額外信息或進(jìn)一步澄清，但他并沒有義務(wù)這樣做。因此，即便對(duì)照?qǐng)D表上有一些項(xiàng)目空白，合約經(jīng)理也可認(rèn)為已有的信息足以讓自己作出該供應(yīng)商沒有責(zé)任能力的判斷。合約經(jīng)理可以讓供應(yīng)商就責(zé)任能力問題作出補(bǔ)充，也可以基于已有信息作出沒有責(zé)任能力的決定而無(wú)需給供應(yīng)商解釋或提出相反證據(jù)的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，法院有權(quán)對(duì)合約經(jīng)理是否濫用此項(xiàng)自由裁量權(quán)進(jìn)行審查，但本案并不存在這種問題。
最終，上訴法院作出了有利于美國(guó)農(nóng)業(yè)部的結(jié)論，維持原判。
啟示
從本案來(lái)看，美國(guó)《聯(lián)邦采購(gòu)條例》并不否認(rèn)招標(biāo)中可以設(shè)置以業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)為主要內(nèi)容的特殊標(biāo)準(zhǔn)，但要求在招標(biāo)文件中事先體現(xiàn)出來(lái)。這與我國(guó)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》要求的不得將業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)作為評(píng)審條件的規(guī)定不太一致。需要注意的是，我國(guó)兩部實(shí)施條例只是將限制使用業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)的條件限定在“特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)”范圍內(nèi)，如何理解并適用這一規(guī)定，還有待實(shí)踐進(jìn)一步驗(yàn)證。
此外，美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則對(duì)供應(yīng)商履行合同的責(zé)任能力所作出的一般標(biāo)準(zhǔn)和特殊標(biāo)準(zhǔn)的界定，對(duì)于我國(guó)政府采購(gòu)在采購(gòu)文件中設(shè)置供應(yīng)商的資格條件亦有借鑒意義。
（焦洪寶 天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)涉外法政學(xué)院）
