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造價是工程建設項目的核心，對于政府投資項目而言，其造價失控現象以及如何有效地控制造價更是人們研究的焦點。目前，我國政府投資項目招投標階段造價失控的主要原因是評標方法不當。雖然，《評標委員會和評標方法暫行規定》（原國家計委等七部委令第12號）做了明確規定：“評標方法包括經評審的最低投標價法、綜合評估法或者法律、行政法律允許的其他評標方法。”但是，在實踐中，各行業、各地方采用的評標方法不僅不統一，而且叫法也是“五花八門”。有的是綜合評分法，有的叫綜合評估法，有的采用最低評標價法，有的叫經評審的最低投標價法，有的叫合理低價法，有的說復合標底法等。其中相當一部分人對經評審的最低投標價法持有異議，實際運用中也感到難以操作，無所適從，甚至出現誤解。本文從臺北市政府招標采購打卡機的案例，談一談對經評審的最低投標價法的理解。
一、案例：一元錢一臺打卡機
1965年，臺灣震旦公司還是一家僅有7名員工的名不見經傳的小公司。如今，它已經發展成為擁有近萬名員工、15個子公司、年營業額達20多億美元的龐大集團公司。
它何以發展得如此迅速呢？該公司是以銷售打卡機起家的。1968年，臺北市政府撥出預算4萬元（新臺幣，下同），公開招標，購買2臺電動打卡機，以便試行公務員上下班打卡制度。當時，電動打卡機的市價為每臺1.7萬元左右，參加投標的廠商競爭非常激烈。投標結束后，評標人員發現震旦公司的標單上寫著：“電動打卡機，單價1元，兩臺則2元。”他們以為1元是1萬元的筆誤，立刻打電話，向震旦公司核對。震旦公司的答復是，確實是以“1臺1元，2臺2元”的價格競標。同時，附了一封信給臺北市市長，表示震旦公司有意協助市政府推行打卡制度，愿意象征性地以1臺1元的價格，賣給市政府2臺電動打卡機。
結果，當然由震旦公司中標。第2天，臺北市各大媒體以大篇幅報道此事，其中包括市長贈旗感謝的消息。
由于市政府的4萬元預算，只用了2元錢，所以，市政府又用剩余的預算，向震旦公司購買兩臺打卡機與其他用品。因為試用滿意，市政府陸續向震旦公司購買打卡機。從此，震旦公司所銷售的打卡機順利地進入公營事業市場，市場占有率高達97%。
二、啟發與思考
震旦公司的做法雖然不符合我國現行《招標投標法》第33條“投標人不得以低于成本的報價競爭”和《反不正當競爭法》第11條：“經營者不得以排擠競爭對手為目的，以低于成本的價格銷售商品”的規定，但通過深度思考，從招標投標這個角度看，我們可以得出一些啟發與思考。
（一）在市場經濟條件下，任何一個投標人都是“理性的經濟人”
招標投標是現代市場經濟條件下成熟、高級、規范化的一種交易方式，市場交易活動中的任何一方都追求自己利益的最大化。投標人則表現為追求利潤的最大化，有時，投標人會零利潤投標，甚至是虧本投標，這不過是投標人的一種手段，一個游戲，最終目的還是追求自己更大的利潤。從表面上看，一方面，震旦公司雖然在此次招標中嚴重虧本中標，但政府和媒體免費為公司做了廣告宣傳，僅新聞報道的價值已經遠遠超過4萬元。不僅提高了企業知名度，更重要的是排擠了競爭對手，產品得到了政府部門認可，為今后順利進入政府采購市場奠定了基礎。另一方面，臺北市政府在確認中標人無欺詐行為的情況下，花了4萬元錢買了4臺打卡機，比原計劃多買了2臺，大大超過了自己的預期，也實現了自己利益的最大化。交易雙方各有所圖，各有所報，達到了雙贏。
（二）評標方法正確與否決定著能否從眾多投標人中選出最能滿足招標要求的中標人
我們可以設想，如果此次評標采取的不是經評審的最低投標價法（相當于國際所說的最低評標價法），而是采取的是諸如綜合評估法、合理低價法等，以及低于成本的投標人除外的話，震旦公司根本不可能中標，臺北市政府也不可能用4萬元錢卻買了4臺打卡機。不同的評標方法就會有不同的評標結果。目前，招投標領域中，“圍標”、“串標”、“暗箱操作”、“只買貴的、不買對的”等現象的發生很大程度上是由于評標方法不當造成的。所謂的復合標底，從另一個層面講，是逼迫人們去“圍標”，增加中標概率。打分法則難以控制評標專家的主觀隨意性，而且將不是施工合同文件明示的、沒有合同效力的施工組織設計與投標價一起打分有何必要呢？現場抽取權重的方法跟摸彩有什么區別？跟投標人的實力、信譽、投標意圖有什么聯系呢？因此，評標方法科學合理與否，決定著整個招標活動是否公正、公平，是否具有經濟性。可以說，如果評標方法不科學合理，則其他一切都是形式。因此，從2012年2月1日實施的《招標投標法實施條例》明確規定：標底只能作為評標的參考，不得以投標報價是否接近標底作為中標條件，也不得以投標報價超過標底上下浮動范圍作為否決投標的條件。據此規定，以往采用的以標底價格加權復合基準價的做法也是違法的。
（三）經評審的最低投標價與最低投標價有本質上的區別
所謂經評審的最低投標價，是指對招標文件做出了實質性響應，在技術和商務部分能滿足招標文件的前提下，將投標人的報價經過算術錯誤糾正、折扣、為遺漏和偏差進行的調整以及其他規定的評比因素修正后得出的最低報價。其與最低投標價在內涵上有本質的區別。經評審的最低投標價并不一定是最低投標價，只有在技術和商務部分完全滿足招標文件要求，對招標文件中的條款、條件及技術規格無實質性偏離或保留情況下的最低投標價才是經評審的最低投標價。有的投標人雖然投標報價最低，但由于在技術和商務上不能滿足招標文件的要求，或者對招標文件中的條款、條件及技術規格有實質性偏離或保留，該投標人的投標價當然不是經評審的最低投標價。又如，某個投標人雖然投標時報價最低，但在評標時，發現該投標人報價中有算術錯誤，或有漏項，或有可接收的偏差，此時，評委將根據評標規定對投標價進行調整、修正，得出最終的評標價，此時，該投標人的評標價與投標時的報價就完全不同。
（四）經評審的最低投標價法是市場經濟條件下最為理想的評標方法
任何事物都有利有弊，兩利相權取其重，兩害相權取其輕。正如英國前首相丘吉爾說過：“民主是一種很糟糕的制度，只是目前還沒有比它更好的制度”。同樣，經評審的最低投標價法并不是一個最完美的評標辦法，但在市場經濟條件下，它抓住了招標的核心，符合市場經濟競爭法則，能夠充分發揮市場機制的作用。招標的目的是為了擇優，有了優“質”，還要有優“價”。由于招標產品的質量要求以及其他要求都在招標文件做了明確規定，對每個投標人都是公開的，每個投標人都會按招標文件規定響應確認，評標時也是一視同仁。因此，投標人之間唯一的競爭就是投標價格競爭，完全憑自己的實力自愿報價。經評審的最低投標價法正是切中了這一要害，最大限度發揮了競爭機制。加之，這種辦法定標標準單一、清晰，不設標底，只編制招標控制價，控制價不直接參與打分，而且事先要公開，因此，排除了參與編制標底或控制價人的人為因素和標底保密問題，評標中評委的主觀因素也被限制到最低程度，避免了“暗箱操作”，阻止了“圍標”、“串標”現象發生。因此，經評審的最低投標價法成為國際上通行做法，如世界銀行、美國、英聯邦國家、日本、中國香港、中國臺灣等均采用此種方法評標。
在我國很多人抵制甚至反對經評審的最低投標價法，當然與我國法律體系不完善、誠信體系不健全有關外，根本上是我國現有的招標項目大多是政府投資項目，如中標價太低，則尋租腐敗的空間太小，現實中很多業主最后與投標人站到一起去不正當地維護投標人的利益。有的提出所謂的“惡性競爭”，不知是如何界定的？在市場競爭中，其他行業都存在著虧損、倒閉、破產，為什么工程建筑領域就不能優勝劣汰嗎？在歐美國家，承包商破產倒閉的比率超過其他任何行業，美國平均每年有13%的承包商破產倒閉，可見投標風險之大。
（五）中標價高低與招標采購的貨物、工程質量沒有必然聯系
很多人認為低價中標必然不能保證質量，投標價越高，貨物、工程質量越好。其實，質量與管理密切相關，而與價格沒有必然的聯系。追求利潤最大化是投標人的天性。誠然，合理的利潤是保證質量的前提，但有合理的利潤甚至是高額利潤卻并不一定能保證質量。報價與貨物、工程質量有關系，但沒有必然關系。質量是嚴格管理和監督出來的。市場經濟成熟的歐美國家都是采用最低評標價法評標，但其工程質量卻很好，這與嚴格的工程監管分不開的。我國從1981年首次利用世行項目貸款，到2011年累計利用世行貸款478億美元，支持建設了一大批工業、農業、交通、能源、水利、林業等重點項目，并從1984年魯布革水電項目建設開始，無論是國際招標，還是國內招標，全部采用最低評標價法，取得了令人滿意的效果。反觀，近年來，我國工程建設領域不斷發生的質量事故，以血的教訓告訴我們，沒有嚴格的管理和監督，價格再高，也不能保證質量。因此，不只是在招標環節，而是在整個項目建設中，都要圍繞項目質量管理這個中心，落實措施，強化責任，使質量管理落到實處。要嚴格對監理的考核管理，杜絕監理拿了甲方的錢去卡乙方、拿了乙方的錢去騙甲方的現象發生。
（六）認真對待報價遠遠低于市場平均價格或同行投標報價的投標人
市場機制是一種競爭經濟。投標競爭既是價格的競爭，也是投標人之間比實力、比信譽、比管理水平、比應變能力的競爭。在現代社會，投標人由于內部管理的先進性或技術的先進性，完全有可能使投標人個別成本低于社會平均成本和行業平均成本，從而使其報價遠遠低于市場平均價格或同行的投標報價；同時，不同的投標人在不同的項目上，對利潤的要求也是不一樣的，甚至有的投標人為了打入新的市場領域，不惜“賠本賺吆喝”，如本文中的震旦公司。另外，由于信息不對稱，評標時評委面對陌生的投標人，根據有限的資料（一般僅有招標文件和招標文件），且在較短的評標時間內（一般只有1天時間，甚至只有幾個小時），根本不可能知道每個投標人的個別成本、投標策略等。因此，在遇到投標價過低時，不能輕率地以低于成本廢除報價低的投標人，一定要啟動澄清程序。這一工作步驟不能省略，評委會要求該投標人限期做出書面說明并提供相關證明材料。如投標人未在規定期限內做出合理說明或者不能提供相關證明材料的，評標委員會應當認定投標人以低于成本報價競爭，否決其投標。如果所做說明合理和提供的證明材料真實可信，經評標委員會取得一致意見后,可以確定該投標人中標。投標人的所有確認、澄清、承諾，一定要以文字為準，書面的確認、澄清、承諾，視作其投標文件的組成部分。
總之，實行經評審的最低投標價法是一項系統工程。隨著我國市場經濟體制日趨完善，各項配套法規日益健全，經評審的最低投標價法必將以其科學性、先進性和旺盛的生命力全面進入項目建設招標領域，促進我國招標工作的良性發展，并與國際接軌。
作者：孫正清（江蘇省淮安市農業資源開發局）
