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鐘偉教授的文章《最低價(jià)中標(biāo)是貌似善舉的惡行》再次引發(fā)了大家對于政府采購最低價(jià)中標(biāo)的熱議，對此，余成智主要從最低評標(biāo)價(jià)法的法理依據(jù)和實(shí)踐價(jià)值兩方面進(jìn)行了辯駁，提出了投標(biāo)價(jià)高低是供應(yīng)商的一種理性選擇。
筆者認(rèn)為，對于最低價(jià)中標(biāo)是善舉還是惡行的判斷，首選必須明確是基于道德取向還是結(jié)果取向。從政府采購更加注重結(jié)果導(dǎo)向，包括追求“物有所值”的發(fā)展趨勢來看，應(yīng)該說結(jié)果才是檢驗(yàn)采購的最終標(biāo)準(zhǔn)。如果供應(yīng)商投標(biāo)時(shí)動機(jī)不純，但在中標(biāo)后卻能忠實(shí)履約，則很難稱之為“惡行”。因此，追溯投標(biāo)目的并無太大意義，關(guān)鍵在于怎么樣避免可能產(chǎn)生的問題。
最低價(jià)中標(biāo)和最低評標(biāo)價(jià)法是兩個(gè)概念
最低評標(biāo)價(jià)法和綜合評分法是目前法定的兩種評標(biāo)方法，其中最低評標(biāo)價(jià)法，是指“最大限度地滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求前提下”，價(jià)格最低的投標(biāo)人中標(biāo)的評標(biāo)方法，是一般意義上大家所認(rèn)為的“最低價(jià)中標(biāo)”。但以最低的價(jià)格中標(biāo)未必就是采取的最低評標(biāo)價(jià)法，也有可能是采用的綜合評分法。如果考慮到目前政府采購80%以上的項(xiàng)目都采用公開招標(biāo)，而公開招標(biāo)又基本上都采用綜合評分法，可以認(rèn)為大部分的最低價(jià)中標(biāo)項(xiàng)目實(shí)際是采用的是綜合評標(biāo)法，采用最低評標(biāo)價(jià)法的競爭性談判和詢價(jià)項(xiàng)目在整個(gè)政府采購中所占的比例僅10%左右。
而對于綜合評分法來講，本身是對投標(biāo)供應(yīng)商價(jià)格、技術(shù)、資信的全方位考量，不以價(jià)格為唯一標(biāo)準(zhǔn)，如果是價(jià)格最低的投標(biāo)供應(yīng)商中標(biāo)，只能說該供應(yīng)商中在綜合比拼中脫穎而出，但他同時(shí)也可能是技術(shù)最好的，資信最優(yōu)的，退一步說，即使確實(shí)以價(jià)格取勝，也說明這個(gè)供應(yīng)商的沒有明顯短板“拖后腿”，是綜合最優(yōu)的結(jié)果?？梢哉f，任何的評標(biāo)方法都不可能忽視價(jià)格因素，而只要有價(jià)格因素，就可能是報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商中標(biāo)。
因此，最低價(jià)中標(biāo)與供應(yīng)商的技術(shù)能力、資信水平不是必然的負(fù)相關(guān)，相反，在采用綜合評分法的情況下，中標(biāo)本身就在相當(dāng)程度上體現(xiàn)出了供應(yīng)商的實(shí)力和能力，而不僅僅是價(jià)格。并且，最低評標(biāo)價(jià)法僅在政府采購中占據(jù)較小比例，未來隨著競爭性磋商方式被更加廣泛的使用，原本使用競爭性談判的項(xiàng)目被分流，采用最低評標(biāo)價(jià)法的項(xiàng)目比例將更低，一些專家以及公眾高估了這一評標(biāo)方法的影響。
最低價(jià)中標(biāo)只是一個(gè)現(xiàn)象而不是問題根源
只要是買東西都可能出現(xiàn)問題，政府采購亦不能幸免，當(dāng)然政府采購為了抵御風(fēng)險(xiǎn)，有一系列的制度設(shè)計(jì)，但就我國來說，政府采購的發(fā)展仍處于初級階段，采購人的主體責(zé)任意識還不強(qiáng)，供應(yīng)商的誠信經(jīng)營意識也受到大環(huán)境浸染，有法不依和無章可循的情況同時(shí)存在，在這樣的背景下，將政府采購本身的很多問題歸咎于最低價(jià)中標(biāo)是有失偏頗的?？梢赃@么說，最低價(jià)中標(biāo)的項(xiàng)目和出現(xiàn)問題的項(xiàng)目屬于兩個(gè)集合，兩者確有重合，如果必須對兩者進(jìn)行關(guān)聯(lián)，那么更多的是政府采購本身的問題使得最低價(jià)中標(biāo)的概率增大。國外很多發(fā)達(dá)國家也采用最低評標(biāo)價(jià)法，甚至在一些國家比如美國、日本的使用要遠(yuǎn)比我國更加廣泛，但卻沒有出現(xiàn)很大的爭議，從另一個(gè)側(cè)面反映出低價(jià)不必然導(dǎo)致惡果。因此，最低價(jià)中標(biāo)是某些政府采購項(xiàng)目中的一個(gè)現(xiàn)象，并不是政府采購問題的根源，如果舍本逐末，并不能解決鐘教授文中的亂象。
機(jī)制上的漏洞才真正值得我們審視
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度上看，任何組織和個(gè)人都是“經(jīng)濟(jì)人”，追逐利益最大化是天性，所謂的“鉆空子”，如果是在規(guī)則范圍內(nèi)，作出有利于自己的選擇，則無可厚非。因此，斥責(zé)“不良供應(yīng)商”鉆空子，包括以低價(jià)低質(zhì)提供產(chǎn)品，首先我們要問的是，他有沒有違反規(guī)則，我們有沒有詳細(xì)規(guī)定要怎么樣的質(zhì)量，如果沒有，那么肯定是在規(guī)則制定或者規(guī)則執(zhí)行時(shí)出了什么問題，要從這個(gè)方向找原因。對于供應(yīng)商這一行政相對人，我們要遵循法治思維，“法無禁止即可為”，不能再以行政思維要求市場來迎合我們，對違法違規(guī)者要依法查處，但對“鉆孔子”的行為，不妨當(dāng)做制度規(guī)則是否完善的試金石，有缺陷改了就好。不可否認(rèn)，確實(shí)不乏一些機(jī)制上的缺失，可能導(dǎo)致中標(biāo)產(chǎn)品難以達(dá)到采購人的預(yù)期，并且供應(yīng)商也以低于預(yù)期的價(jià)格中標(biāo)，更確切的講是以低于預(yù)期水準(zhǔn)的產(chǎn)品中了標(biāo)。
政府采購要建立對價(jià)格不再敏感的免疫系統(tǒng)
那么，怎么樣才能防止達(dá)不到預(yù)期的產(chǎn)品乘虛而入呢？可以從四個(gè)方面著手：
一是正確使用最低評標(biāo)價(jià)法。
根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，“最低評標(biāo)價(jià)法適用于標(biāo)準(zhǔn)定制商品及通用服務(wù)項(xiàng)目”，適用范圍有很大限制。值得注意的是，目前采用競爭性談判和詢價(jià)都必須使用最低評標(biāo)價(jià)法。對于詢價(jià)而言“采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小”的要求，基本包含在最低評標(biāo)價(jià)法的適用范圍以內(nèi)，但在實(shí)際操作中，很多采購代理機(jī)構(gòu)以及采購人都把詢價(jià)當(dāng)做小額采購的自然選擇，而忽視了產(chǎn)品本身的屬性，這點(diǎn)需要注意。對競爭性談判的時(shí)候而言，必須考慮除了滿足法定的四種適用情形以外，是否也滿足最低評標(biāo)價(jià)法的適用范圍，滿足法律規(guī)定的“技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的”和“不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的”的項(xiàng)目，很有可能不是標(biāo)準(zhǔn)定制商品或通用服務(wù)，在這種情況下，應(yīng)該選用其他的采購方式。因此，至少在集中采購中，可以嘗試對采購目錄中哪些品目適用詢價(jià)和競爭性談判提出指導(dǎo)性意見,避免錯(cuò)用。
二是科學(xué)展開需求管理。
目前，需求管理中主要有兩個(gè)問題與價(jià)格息息相關(guān)。第一個(gè)是觀念的問題，目前全生命周期的理念尚未形成，這個(gè)理念直接關(guān)系到采購價(jià)格，例如在軟件開發(fā)的采購中，一些供應(yīng)商初次投標(biāo)價(jià)格很低，是為了“一只腳先伸進(jìn)來”，因?yàn)槿蘸缶S護(hù)費(fèi)有很大概率采用單一來源，此時(shí)采購單位已經(jīng)議價(jià)空間很小，只能“我為魚肉”，同樣的情況在一些耗材需求量較大的專業(yè)設(shè)備采購中也有出現(xiàn)。第二是需求表達(dá)的問題。我們一直強(qiáng)調(diào)的是，采購單位需求不明確，導(dǎo)致了供應(yīng)商“有機(jī)可乘”，從單位主體責(zé)任意識的角度看，確認(rèn)如此。但反過來，我們也要客觀承認(rèn)，采購單位不是全能的，很多需求即使一些專家都不一定完全清楚，更何況采購單位可能面對各種各樣的采購，自然不可能事事清晰，有單位笑稱，“如果能把需求搞清楚，都變成專家了”，不是沒有道理。也會有人提出，單位可以找專家咨詢或者一些廠家進(jìn)行調(diào)研，但終究也有找不到專家、廠家不愿搭理的情況，這完全可能發(fā)生。
因此，對于相對專業(yè)、比較復(fù)雜的采購，采用非招標(biāo)采購方式的，由專家制定采購文件是最為理想的方式，但是由于現(xiàn)階段專家水平的良莠不齊，通過隨機(jī)方式抽取專家制定采購文件一樣面臨著較大風(fēng)險(xiǎn)。對此，可以依托現(xiàn)有的專家?guī)?，選取部分技術(shù)水平、職業(yè)素養(yǎng)都達(dá)標(biāo)的專家，作為采購單位需求的咨詢團(tuán)隊(duì)，有需要的采購單位可以自愿自由選擇，只需要在專家抽取環(huán)節(jié)進(jìn)行回避即可，這樣可以解決一些單位想要獲得專業(yè)支持卻無處可尋的問題。
三是嚴(yán)肅合同履約管理。
低價(jià)中標(biāo)的一個(gè)可能性是存在“說得好聽卻做不到”的問題，也就是不按采購合同履約，這樣的供應(yīng)商往往是基于對政府部門驗(yàn)收水平不高的預(yù)計(jì)，才敢于試險(xiǎn)。而采購單位也存在與需求制定中類似的問題，就是能力不足。對此，采購單位應(yīng)該事先有充分的準(zhǔn)備，一種是可以在代理協(xié)議中要求采購代理機(jī)構(gòu)參與驗(yàn)收，因?yàn)榇頇C(jī)構(gòu)相對采購單位來講比較專業(yè)，既有資源，也有經(jīng)驗(yàn)，另一種是可以委托有資質(zhì)的第三方檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)。同時(shí)，財(cái)政部門需要將履約檢查作為一種“常規(guī)武器”，其目的不僅僅是威懾不良供應(yīng)商，也是倒逼采購單位建立適合本單位、適合特定項(xiàng)目的驗(yàn)收機(jī)制。
四是做好績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。
績效評價(jià)作為一種事后的評價(jià)手段，雖然對當(dāng)次采購無法產(chǎn)生影響，但卻可以對未來的采購產(chǎn)生積極作用，是檢驗(yàn)是否達(dá)到“物有所值”的重要手段。從某種程度上來講，績效評價(jià)評的是“性價(jià)比”，如果“性價(jià)比”高，不論價(jià)格的高低，都說明這是一次成功的采購，反之，如果“性價(jià)比”很低，則要尋找原因，是需求定低了，還是需求出現(xiàn)了偏差或者是預(yù)算不合理，通過績效評價(jià)對采購進(jìn)行“溯源”，可以找到問題的原因，而這個(gè)原因也往往影響著中標(biāo)價(jià)格。
(陳鋮 浙江省杭州市財(cái)政局政府采購監(jiān)管處)
