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我國(guó)公共資源平臺(tái)建設(shè)提出了公共資源平臺(tái)由公共服務(wù)平臺(tái)、交易平臺(tái)和監(jiān)督平臺(tái)組成三網(wǎng)分離的架構(gòu)體系，并從國(guó)家戰(zhàn)略的層面制定了到2017年底前打造橫向到邊、縱向到底的公共資源交易電子公共服務(wù)平臺(tái)的戰(zhàn)略目標(biāo)。這種相互配合、相互制約、相互支撐的頂層設(shè)計(jì)是對(duì)《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》中關(guān)于電子招投標(biāo)系統(tǒng)功能分類的進(jìn)一步深化。交易平臺(tái)的市場(chǎng)化，是招投標(biāo)乃至整個(gè)公共資源交易平臺(tái)體系改革設(shè)計(jì)的核心機(jī)制，通過(guò)引入第三方交易平臺(tái)促進(jìn)公共資源平臺(tái)交易功能的剝離，并最終實(shí)現(xiàn)交易平臺(tái)市場(chǎng)化改革。由此可見，第三方交易平臺(tái)成為公共資源交易平臺(tái)發(fā)展的關(guān)鍵。
一、現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題
現(xiàn)階段交易平臺(tái)分為三類。第一類是中央企業(yè)所屬的交易平臺(tái)，其立足于企業(yè)自身需求而建立，通常局限在特定的行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域，本質(zhì)屬于交易服務(wù)和內(nèi)部管理的一體化模式。比如，國(guó)家電網(wǎng)公司電子商務(wù)平臺(tái)、國(guó)電集團(tuán)電子招投標(biāo)平臺(tái)等；第二類是交易中心（包括建設(shè)工程交易中心和公共資源交易中心）所屬交易平臺(tái)，它們多是由政府的各個(gè)部門建設(shè)，集信息服務(wù)、監(jiān)管和交易三位一體的模式，盡管不符合《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》中關(guān)于三大平臺(tái)分離的要求，但是，這類平臺(tái)占有很大的市場(chǎng)份額。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)已經(jīng)建成各種公共資源的交易平臺(tái)有1200多個(gè)。比如，京建E號(hào)（北京市建設(shè)工程發(fā)包承包交易中心）和廈門市建設(shè)工程電子招投標(biāo)交易平臺(tái)（廈門市建設(shè)工程交易中心）等；第三類被稱之為第三方交易平臺(tái)，目前這類平臺(tái)全國(guó)存量很少。它是除招標(biāo)人和政府部門之外由市場(chǎng)主體所建的（包括招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)聯(lián)建的）平臺(tái)，是交易各方之外的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，具有不可替代的法律地位。其最大的優(yōu)勢(shì)是可隨時(shí)、隨地跨行業(yè)、跨地區(qū)為公共資源交易各方提供服務(wù)。比如，國(guó)信陽(yáng)光電子招投標(biāo)平臺(tái)等。
《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》的出臺(tái)使公共資源交易平臺(tái)無(wú)法再維持現(xiàn)狀，沒(méi)有退路，必須變軌，只得轉(zhuǎn)型與重新定位。轉(zhuǎn)型原則是剝離其交易功能，實(shí)質(zhì)就是利益格局的調(diào)整。在這個(gè)過(guò)程中涉及資源和管理體系的調(diào)整和重新安排，向什么方向轉(zhuǎn)、如何轉(zhuǎn)將成為公共資源交易平臺(tái)改革中根本性的突破。作為占有公共資源交易市場(chǎng)份額較少的第三方交易平臺(tái)，更是面臨著前所未有的新情況和新問(wèn)題。
一是第三方交易平臺(tái)公正性受到質(zhì)疑。在調(diào)查中,有的地方對(duì)第三方交易平臺(tái)的公正性提出了質(zhì)疑，認(rèn)為政府所建的平臺(tái)更能維護(hù)國(guó)家的利益，保證交易的公正性。第三方交易平臺(tái)與交易雙方存在明確的利益關(guān)系，在公共資源交易中難以保證公正性。因此，從思想上排斥與第三方交易平臺(tái)的對(duì)接。這一看法，會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有公共資源交易平臺(tái)的主體意識(shí)不足，不利于開放標(biāo)準(zhǔn)與第三方交易平臺(tái)對(duì)接，從而為對(duì)接埋下隱形障礙。
二是政策配套不足，公共資源交易存在壟斷現(xiàn)象。按照《關(guān)于扎實(shí)開展國(guó)家電子招標(biāo)投標(biāo)試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改法規(guī)〔2015〕1544號(hào)）精神，公共資源平臺(tái)與交易平臺(tái)開放數(shù)據(jù)接口。現(xiàn)階段雖然從政策、技術(shù)層面上都明確了第三方交易平臺(tái)與各級(jí)地方平臺(tái)之間的對(duì)接要求，但是還未出臺(tái)相關(guān)配套的實(shí)施細(xì)則和具體的指引。公共資源交易中行業(yè)、地區(qū)特征還很明顯，存在公共資源交易行政壟斷的現(xiàn)象，導(dǎo)致出現(xiàn)了第三方交易平臺(tái)幾乎沒(méi)有能力與政府相關(guān)部門所建的交易平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)等情況。
三是發(fā)展屬于初創(chuàng)期，功能受到制約。目前，第三方交易平臺(tái)在全國(guó)范圍內(nèi)數(shù)量很少，尚在初創(chuàng)期，難以充分發(fā)揮功能作用。一是沒(méi)有成熟的盈利模式，盈利大多圍繞著平臺(tái)使用服務(wù)費(fèi)和交易主體CA鎖使用費(fèi)用而衍生。二是多數(shù)平臺(tái)公司還處在虧本經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，有的平臺(tái)公司為了能承攬到業(yè)務(wù)，為代理公司、工程交易中心等免費(fèi)建設(shè)平臺(tái)，幾乎都是系統(tǒng)建成后由平臺(tái)建設(shè)方向平臺(tái)使用方收費(fèi)，甚至再與交易中心分成，給規(guī)范市場(chǎng)帶來(lái)了危機(jī)。三是第三方交易平臺(tái)的業(yè)務(wù)量主要依賴于招標(biāo)代理公司，但受當(dāng)?shù)卣叩募s束，招標(biāo)代理公司本身可以拿到第三方平臺(tái)上進(jìn)行交易的公共資源數(shù)量就很少。以瑞和安惠項(xiàng)目管理集團(tuán)有限公司（河北省）為例，年均代理的項(xiàng)目數(shù)量約為3000個(gè)，實(shí)際受當(dāng)?shù)剡M(jìn)場(chǎng)交易制度的限制，能在第三方平臺(tái)上交易的項(xiàng)目只占30%左右。國(guó)信陽(yáng)光電子招投標(biāo)平臺(tái)技術(shù)副總裁包立貞認(rèn)為，電子招投標(biāo)系統(tǒng)發(fā)展必須要有足夠的業(yè)務(wù)量支持，否則第三方交易平臺(tái)就沒(méi)有存在的意義。
四是技術(shù)開發(fā)為主導(dǎo)，運(yùn)營(yíng)服務(wù)跟不上。目前，絕大多數(shù)平臺(tái)建設(shè)方鉆進(jìn)了靠平臺(tái)建設(shè)為主、運(yùn)營(yíng)為輔的怪圈。電子招投標(biāo)系統(tǒng)提供的是無(wú)形產(chǎn)品，在滿足需求的條件下具有明顯的個(gè)性化特征，交易結(jié)果的質(zhì)量取決于交易方案和運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)期積累的項(xiàng)目業(yè)績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，技術(shù)上的領(lǐng)先不等于能夠成功的運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。有效的運(yùn)營(yíng)，才能將交易主體的業(yè)務(wù)需求以最佳的方案體現(xiàn)在交易結(jié)果當(dāng)中，才能為公共資源交易提供最大的服務(wù)價(jià)值。
五是政府應(yīng)對(duì)不足，監(jiān)管面臨滯后。在傳統(tǒng)監(jiān)管模式下，各部門習(xí)慣于現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的工作模式，而電子招投標(biāo)實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管方式的創(chuàng)新，政府的監(jiān)管由現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)移到網(wǎng)上，但監(jiān)管方法和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著監(jiān)管對(duì)象的變化而調(diào)整，監(jiān)管模式要與電子招標(biāo)投標(biāo)相適應(yīng)，不能完全把傳統(tǒng)模式下管理理念和規(guī)則簡(jiǎn)單搬到網(wǎng)上。這種情況下誰(shuí)來(lái)“管得住”第三方交易平臺(tái)行為的合法性？作為第三方交易平臺(tái)，又如何“看得見”交易行為和交易結(jié)果是合法的？這都是需要深入思考并亟待解決的問(wèn)題。
二、第三方交易平臺(tái)存在的必要性及優(yōu)勢(shì)
目前公共資源交易中最大的問(wèn)題是權(quán)力的封閉運(yùn)行，交易環(huán)節(jié)缺乏公開、透明的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)公共資源由行政配置向市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)變可使市場(chǎng)交易信息更加公開透明，市場(chǎng)秩序更加規(guī)范有序。深圳是國(guó)家發(fā)展改革委確定的首個(gè)電子招投標(biāo)創(chuàng)新試點(diǎn)城市，引入了第三方交易平臺(tái)后，從2014年7月到2015年7月僅1年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)了電子化交易覆蓋100%,交易金額767.6117億元，處理投訴100 多件，處理違規(guī)專家達(dá)20多名的階段性試點(diǎn)成果，實(shí)現(xiàn)了中標(biāo)價(jià)下降、投訴數(shù)量減少的目標(biāo)。深圳的先行先試，發(fā)揮了第三方交易平臺(tái)的顯著優(yōu)勢(shì)。
實(shí)際上，現(xiàn)有公共資源交易平臺(tái)自成立以來(lái)就隸屬于行政部門，缺乏獨(dú)立性和自主性。這類平臺(tái)在公共資源和市場(chǎng)交易時(shí)，它的交易對(duì)象是市場(chǎng)化的主體，如果本身交易機(jī)構(gòu)又隸屬于政府部門，這就很難保證對(duì)市場(chǎng)化的公共服務(wù)保持獨(dú)立性，沒(méi)有獨(dú)立性就沒(méi)有公正性。國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所吳亞平認(rèn)為，恰恰是第三方交易平臺(tái)屬于交易各方之外的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，與交易過(guò)程無(wú)任何利益關(guān)系，它自有的獨(dú)立性保證了其提供服務(wù)的公正性。
三、公共資源交易平臺(tái)發(fā)展成功的對(duì)策建議
一、開放標(biāo)準(zhǔn)，積極擁抱第三方交易平臺(tái)。政府要開放標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)和落實(shí)第三方交易平臺(tái)和公共資源平臺(tái)的對(duì)接，在政策環(huán)境上不僅僅是“鼓勵(lì)”，不得“限制”和“排斥”，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)各個(gè)部門所建的公共資源交易平臺(tái)與第三方交易平臺(tái)協(xié)同發(fā)展。中國(guó)招標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)有限公司技術(shù)總監(jiān)胡志高認(rèn)為，實(shí)際執(zhí)行中還要防止通過(guò)設(shè)置技術(shù)壁壘的方式對(duì)第三方交易平臺(tái)設(shè)置隱形障礙，轉(zhuǎn)移、限制第三方平臺(tái)的接入。
二、簡(jiǎn)政放權(quán)，讓市場(chǎng)去檢驗(yàn)第三方交易平臺(tái)。政府應(yīng)當(dāng)放手，打破壟斷，靠市場(chǎng)去檢驗(yàn)公共資源交易,才能體現(xiàn)公共資源價(jià)值的最大化。國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所吳亞平認(rèn)為，政府部門不能一方面談簡(jiǎn)政放權(quán)，另一方面又伸手對(duì)第三方平臺(tái)進(jìn)行行政干預(yù)，制定條框去限制第三方交易平臺(tái)的發(fā)展。第三方交易平臺(tái)干得好不好，交由市場(chǎng)來(lái)檢驗(yàn)。據(jù)福建省發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，福建省的第三方交易平臺(tái)共完成各類標(biāo)的2307個(gè)，中標(biāo)金額458.1億元，并實(shí)現(xiàn)了政府零投入，投標(biāo)企業(yè)投標(biāo)成本降低到原來(lái)的3%的目標(biāo)。電子招標(biāo)投標(biāo)第三方平臺(tái)在福建省快速成長(zhǎng)，得到市場(chǎng)的檢驗(yàn)和認(rèn)可，和當(dāng)?shù)卣c第三方交易平臺(tái)企業(yè)之間良好互動(dòng)，寬進(jìn)嚴(yán)管，不設(shè)門檻的發(fā)展環(huán)境有著很大的關(guān)系。
三、界定行為，明確劃分責(zé)任。電子招投標(biāo)平臺(tái)的新特點(diǎn)也容易產(chǎn)生新問(wèn)題，引起新爭(zhēng)議。面對(duì)這些問(wèn)題的處理和責(zé)任必須界定清楚，否則將制約第三方交易平臺(tái)的發(fā)展。所以，要?jiǎng)澐止操Y源平臺(tái)、第三方交易平臺(tái)及交易主體之間的行為界限。在對(duì)接中，需要明確各方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。因此要建立健全必要的法律及政策支持和完善的保障體系，保證各方的利益不受損害。而第三方交易平臺(tái)是獨(dú)立的非政府的服務(wù)機(jī)構(gòu)，能更合理地代表交易各方面的利益。所以，要明確第三方交易平臺(tái)裁判員的位置。
四、創(chuàng)新監(jiān)管，用多元化監(jiān)督方式來(lái)約束第三方交易平臺(tái)。中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)常務(wù)副秘書長(zhǎng)李小林認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)分離招標(biāo)投標(biāo)交易活動(dòng)中決策、執(zhí)行、管理和監(jiān)督的多重身份。他還認(rèn)為，招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)交易監(jiān)督應(yīng)當(dāng)從行業(yè)管理中分離出來(lái)，交由綜合機(jī)構(gòu)集中、獨(dú)立、公正、透明和依法履行監(jiān)督職責(zé)，實(shí)行事中、事后以及電子化監(jiān)督方式，并使自身行政行為接受市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的多元化公開監(jiān)督。為此，有關(guān)公共資源監(jiān)管部門要制定出相應(yīng)的監(jiān)管制度和流程，設(shè)定更加科學(xué)、合理適應(yīng)電子化交易平臺(tái)的監(jiān)管規(guī)則，解決當(dāng)前監(jiān)管領(lǐng)域存在的問(wèn)題。第三方交易平臺(tái)與公共服務(wù)平臺(tái)對(duì)接后，實(shí)現(xiàn)交易信息的共享，接受監(jiān)督，為監(jiān)督部門提供依法實(shí)施監(jiān)督的通道，同時(shí)公共服務(wù)平臺(tái)又能實(shí)時(shí)雙向反饋監(jiān)管的結(jié)果從而達(dá)到監(jiān)督的目的。
9月15日，國(guó)家發(fā)展改革委黨組成員、副主任林念修指出，“抓緊開展試點(diǎn)示范”，“力爭(zhēng)為全國(guó)提供可復(fù)制、可借鑒的創(chuàng)新模式和做法”。我們有信心期待在國(guó)家及地方政策的鼓勵(lì)下，發(fā)揮先期試點(diǎn)平臺(tái)的成功示范作用，積極引導(dǎo)第三方交易平臺(tái)參與公共資源交易活動(dòng)。為此，一方面，有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步制定和落實(shí)促進(jìn)第三方交易平臺(tái)發(fā)展的一系列政策措施；另一方面，要開放標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)和落實(shí)第三方交易平臺(tái)和公共資源平臺(tái)的對(duì)接，并及時(shí)通過(guò)各類渠道向社會(huì)公布對(duì)接名單和對(duì)接情況。最大限度地用好、用足、用活試點(diǎn)示范效應(yīng)，把試點(diǎn)示范成果轉(zhuǎn)化為促進(jìn)公共資源交易平臺(tái)成功的根本動(dòng)力。
作者：朱建元（中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)總裁）
