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2014年以來，國務(wù)院加緊部署公共資源交易改革工作。隨著這項工作的開展，公共資源交易平臺整合工作的總體情況發(fā)生了變化，工程建設(shè)招投標(biāo)、政府采購等作為公共資源交易的重要部分，按要求都應(yīng)當(dāng)進入統(tǒng)一的公共資源交易平臺進行交易。
經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2015年8月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》（國辦發(fā)〔2015〕63號，以下簡稱《方案》），這個文件是國家層面系統(tǒng)推進公共資源交易市場改革的第一份里程碑的指導(dǎo)文件，對加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系具有重要意義。
國家發(fā)改委作為這項工作的協(xié)調(diào)部門，牽頭起草相關(guān)制度，督促指導(dǎo)各地落實。其中，國家發(fā)改委法規(guī)司作為《方案》的起草部門，參與了公共資源交易改革等具體工作。
他們?nèi)绾卫斫狻肮操Y源交易平臺”？《方案》是在哪種背景下起草出臺的？推進公共資源交易平臺整合工作的關(guān)鍵點是什么？日前，政府采購信息報/網(wǎng)記者從相關(guān)人士處了解到一些“背后的故事”。
經(jīng)歷三個發(fā)展階段
公共資源交易平臺是如何產(chǎn)生的？《方案》的“前世今生”是怎樣的？
一是草創(chuàng)期。
上世紀(jì)九十年代初，我國一些地方開始探索建立各式各樣的有形市場，比如建設(shè)部門成立了建設(shè)工程有形市場，然后逐步擴展到各個行業(yè)的建設(shè)工程，以及土地、礦產(chǎn)、國有產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域。2002年，建設(shè)部、國家紀(jì)委、監(jiān)察部印發(fā)《關(guān)于健全和規(guī)范有形建筑市場的若干意見》，這是第一個從政策角度規(guī)范有形市場的文件。
這個階段的主要特點是，發(fā)端于建筑有形市場，逐步拓展至工程建設(shè)各個領(lǐng)域，由各部門分散建設(shè)和運營。
二是入軌期。
2002年，浙江省紹興市把政府各部門分散設(shè)立的交易市場集中起來，實行管辦分離，建立統(tǒng)一集中的公共資源交易中心，這是全國第一家公共資源交易中心。這也是這個階段公認出現(xiàn)比較早的、有案可查的事件。這個試點經(jīng)驗在浙江全省推廣，因此浙江是第一個在地市層面都建立了公共資源交易中心的省份。這種經(jīng)驗隨后在江西、安徽、湖北包括全國得到推廣。
這種模式得到了中紀(jì)委、監(jiān)察部的大力推廣。2009年，黨的十七屆四中全會提出，要“完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域市場運行機制”，第一次將涉及公共資源交易的內(nèi)容寫進了全會中。同年，黨中央、國務(wù)院決定在全國集中開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作，這種集中統(tǒng)一的公共資源交易模式得到了大力度的發(fā)展。
2012年4月，中紀(jì)委、監(jiān)察部在江西南昌召開了全國公共資源交易市場建設(shè)工作推進會，時任中共中央書記處書記、中央紀(jì)委副書記、中央治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長何勇出席并講話，要求在全國部署公共資源交易“一委一辦一中心”的模式。同年，中共十七屆中央紀(jì)委七次全會，明確提出要建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場，推動政府投資和使用國有資金的工程項目、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)進場交易。在當(dāng)年，原鐵道部、交通運輸部、水利部發(fā)文，要求本行業(yè)的工程建設(shè)項目按照屬地原則，全部進入地方公共資源交易市場進行交易。原鐵道部還發(fā)文撤銷了原鐵道部原有的工程交易市場的一級市場，以及下屬18個局的二級交易市場，全部進入地方公共資源交易市場進行交易。
2012年對公共資源交易改革而言是一個重要年份，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》出臺，該條例第五條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府可以根據(jù)實際需要，建立統(tǒng)一規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)交易場所，這是首次在國務(wù)院的行政法規(guī)里明確了“有形交易市場”的法律地位，從招投標(biāo)交易的角度賦予這類“交易市場”法律上的定位；“招標(biāo)投標(biāo)交易場所不得與行政監(jiān)督部門存在隸屬關(guān)系，不得以營利為目的”，強調(diào)提供公共服務(wù)。
截止到2015年，全國共有4000多個公共資源交易市場，其中單項交易市場2800個，兩種以上交易類別的綜合性市場1200余個。2015年，全國通過公共資源交易平臺實現(xiàn)的交易金額超過20萬億元。
這個階段的特點是，整個公共資源交易中心大發(fā)展的階段，也是在法律法規(guī)和文件中給予定位明確的一個階段。這個階段的特點是，紀(jì)檢監(jiān)察部門主導(dǎo)，工程建設(shè)領(lǐng)域的整治為主，重點在機構(gòu)、人員的整合。
三是融合發(fā)展期。
2013年，黨的十八大二中全會審議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，該方案通過了全國人大一次會議的審議。國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案明確提出，要整合工程建設(shè)項目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，首次明確了要整合四大公共資源交易版塊，進入統(tǒng)一的平臺進行交易，而且明確這項工作由國家發(fā)改委會同國務(wù)院有關(guān)部門提出有關(guān)方案。
此外，在本屆政府第一次和第二次廉政工作會議上，李克強總理均強調(diào)要加快推進公共資源交易市場化改革，實行全流程的透明化管理，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺，把公共資源交易納入規(guī)范化、法治化軌道，強化事前、事后、事中監(jiān)管，促進政府職能轉(zhuǎn)變和職能創(chuàng)新。李克強總理關(guān)于“實行全流程透明化管理”的要求，是起草《方案》的一個重要指導(dǎo)思想。
按照中央和國務(wù)院部署，2013年4月以來，國家發(fā)改委會同中編辦、財政部、國土資源部、國資委等相關(guān)部門在深入調(diào)研、廣泛聽取各部門意見的基礎(chǔ)上，起草了《方案》。
2015年7月31日，國務(wù)院第104次常委會議正式審議通過了《方案》。《方案》的出臺標(biāo)志著公共資源交易平臺整合工作進入一個新的歷史發(fā)展階段，平臺工作也進入規(guī)范化、法治化軌道。
2013年國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案首次提出“建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺”之前，無論是“有形市場”還是“公共資源交易市場”，用的都是“市場”的提法。從“市場”到“平臺”，標(biāo)志著公共資源交易工作思路發(fā)生了變化。市場是一個有形的機構(gòu)，是孤立的點狀，而平臺是電子化、立體化的，是網(wǎng)狀的。在本屆政府強調(diào)“互聯(lián)網(wǎng)+”，信息化手段不斷創(chuàng)新，科技和產(chǎn)業(yè)日益融合的大背景下，“市場”轉(zhuǎn)化為“平臺”，一詞之差，賦予了公共資源交易新的內(nèi)涵和外延，體現(xiàn)了鮮明的時代特征。因此，可以說信息化融合是起草《方案》的重要指導(dǎo)思想。
公共資源統(tǒng)一進場交易有歷史必然性
從上世紀(jì)九十年代初到2015年《方案》出臺，回顧公共資源交易改革的發(fā)展歷程，可以說，公共資源統(tǒng)一進場交易這種形態(tài)在上世紀(jì)90年代初出現(xiàn)，在本世紀(jì)第一個10年得到大力度推廣不是偶然的，而是有一定的歷史必然性。
一是統(tǒng)一的公共資源交易平臺出現(xiàn)，是社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展的一種客觀選擇。因為我國還處于工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化發(fā)展的歷史階段，建筑資產(chǎn)投資在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，是推動經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。
二是整合建議統(tǒng)一的公共資源交易平臺，是約束行政權(quán)力、建設(shè)廉潔政府的現(xiàn)實需要。因為公共資源交易是行政審批權(quán)力集中、資金和資源管理權(quán)力集中、各種利益集中、矛盾交織的領(lǐng)域，也是腐敗高發(fā)易發(fā)的領(lǐng)域。
落實《方案》要處理好市場和政府的關(guān)系
究竟什么是公共資源？公共資源為什么要納入到統(tǒng)一的平臺進行管理？在起草《方案》時，反復(fù)思考的一個問題是，如何處理好市場和政府的關(guān)系。公共資源一頭連著政府，一頭連著市場，起草和落實好《方案》的前提和核心就是處理好二者的關(guān)系。包括工程建設(shè)招投標(biāo)和政府采購在內(nèi)的公共資源交易活動，能否最終有效的配置資源，關(guān)鍵就是處理好政府和市場的關(guān)系。所有經(jīng)濟活動最根本的問題，就是如何有效配置資源。
