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招投標投訴處理是實施招投標監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，但是在目前相關(guān)法律法規(guī)尚待完善之際，招投標投訴處理的過程中暴露出了越來越多的法律問題。本文以建設(shè)工程相關(guān)招投標項目為例，對投訴主體資格認定、投訴人舉證責任、行政監(jiān)督部門投訴處理權(quán)限等幾個典型問題進行分析。
投訴主體的資格認定問題
在行政監(jiān)督部門處理投訴人的投訴時，首先應(yīng)對投訴人是否具有合格的主體資格進行判定，根據(jù)《招標投標法》第六十五條的規(guī)定，投標人和其他利害關(guān)系人都可以向行政監(jiān)督部門提出投訴，即規(guī)定招投標投訴主體包括投標人和其他利害關(guān)系人兩類，但“其他利害關(guān)系人”的概念非常模糊，投訴主體的資格認定也就成了投標投訴處理案件中需首先面對的棘手問題。
為了明晰建設(shè)工程招投標投訴主體的范圍，《工程建設(shè)項目招標投標活動處理辦法》對“其他利害關(guān)系人”的范圍進行了界定：“即指投標人以外的，與招標項目或者招標活動有直接和間接利益關(guān)系的法人、其他組織和個人。”盡管有上述規(guī)定，但“與招標項目或者招標活動有直接和間接利益關(guān)系”仍是一個無法量化的標準。同時，《工程建設(shè)項目招標投標活動投訴處理辦法》中也規(guī)定，“投訴人不是所投訴招標投標活動的參與者，或者與投訴項目無任何利害關(guān)系”的，行政機關(guān)不予受理。
因此，筆者認為，判斷投訴人（非投標人）是否具備合格的投訴人主體資格，即是否“與招標項目或者招標活動有直接和間接利益關(guān)系”，應(yīng)當由招投標投訴處理部門依據(jù)具體的案件情況予以判定，屬行政監(jiān)督部門的自由裁量權(quán)范圍。
投訴書的形式要求
為了防止投訴人濫用投訴權(quán)、規(guī)范投訴人的投訴行為，我國法律規(guī)定投訴人需以提交投訴書的方式進行投訴，并對投訴書的形式及內(nèi)容設(shè)置了嚴格的要求。以建設(shè)工程相關(guān)招投標項目為例，《工程建設(shè)項目招標投標活動投訴處理辦法》就對投訴書的內(nèi)容及形式提出了一系列具體要求，并將其規(guī)定為投訴處理機關(guān)對投訴書進行初步審查、決定是否受理的重要考查因素。但很多投訴人在投訴時往往忽略了形式要求，導(dǎo)致其投訴無法被行政監(jiān)督部門受理。筆者就曾處理過一起此類投訴，其投訴人為一具備法人資格的有限責任公司，但因其投訴書缺少了法定代表人及授權(quán)代表人的簽字，經(jīng)過審查，行政監(jiān)督部門依法決定不予受理，并在作出決定后對其進行了及時的書面告知。但此時已過10日的投訴期限要求，投訴人已無法再行投訴。
筆者認為，對投訴人的投訴書形式設(shè)置要求，是防止投訴人濫用投訴權(quán)利的合理、必要舉措，投訴人應(yīng)在投訴時對其予以足夠的重視，以避免因此而錯失行使自身權(quán)利的時機。
投訴人投訴的舉證問題
除了對投訴書形式的規(guī)定外，《工程建設(shè)項目招標投標活動投訴處理辦法》還要求投訴人必須提供有效線索和相關(guān)證明材料，這一要求類似于民事訴訟中“誰主張，誰舉證”的原則，但在招投標投訴中，這一要求對投訴人而言難度非常高，幾乎是不可能完成的任務(wù)。
在目前的招投標實踐中，存在不少串標、圍標等違法行為，如招標人在開標前開啟投標文件，并將投標情況告知其他投標人，或者協(xié)助投標人撤換投標文件，更改報價；招標人向投標人泄露標底；招標人與投標人商定，投標時壓低或抬高標價，中標后再給投標人或招標人額外補償；或招標人預(yù)先內(nèi)定中標人等等。但上述行為具有極強的欺騙性和隱蔽性，很難被發(fā)現(xiàn)。即便是他人有所察覺，取證也非常困難。而根據(jù)《工程建設(shè)項目招標投標活動投訴處理辦法》的規(guī)定，若要投訴投標過程中的串標等違法行為，必須同時提供有效的線索和相關(guān)證明材料，若無法取得充分的證據(jù)，則投訴很可能無法被行政監(jiān)督部門受理。
目前，我國的工程建設(shè)招投標投訴處理部門為建設(shè)主管部門，僅在招投標監(jiān)督管理方面就承擔著監(jiān)督招投標程序和實體的合法性、負責處理招投標過程中的投訴、對違法行為進行調(diào)查處理等大量工作。行政監(jiān)督部門面對大量招投標活動，很難主動發(fā)現(xiàn)某個項目存在違法行為，故其發(fā)現(xiàn)、查處違法行為在很大程度上依賴于投訴人的投訴及其所提供的線索。但若投訴人因無法取證而無法向行政監(jiān)督部門進行投訴，也就間接導(dǎo)致了大量違法行為不能被行政監(jiān)督部門及時發(fā)現(xiàn)并查處，非常不利于招投標市場的發(fā)展與健全。由上可知，因現(xiàn)有規(guī)定對投訴人投訴設(shè)置了過高的要求，可能導(dǎo)致大量的違法行為因其隱蔽性和欺騙性而無法被發(fā)現(xiàn)，無法對其實施應(yīng)有的制裁措施。故筆者認為，鑒于法律已經(jīng)對濫用投訴權(quán)、惡意投訴的行為規(guī)定了相應(yīng)的罰則，行政監(jiān)督機關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)濫用投訴權(quán)的行為就有權(quán)依法作出處罰，故行政監(jiān)督部門在對投訴人投訴材料進行審查時，不宜要求投訴人承擔過于嚴格的舉證責任，行政監(jiān)督部門可以根據(jù)投訴的事由以及招投標活動的實際情況來具體確定每一投訴中投訴人所應(yīng)承擔的舉證責任，以充分將社會監(jiān)督與行政監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來，這有利于招投標市場的規(guī)范。
招投標投訴處理的復(fù)雜性問題
由于招投標活動固有的復(fù)雜性，招投標投訴所涉及的問題也是十分復(fù)雜多樣的。以筆者的經(jīng)驗，在建設(shè)工程相關(guān)招投標項目方面的投訴主要有以下幾類：一是對事實情況的投訴，如認為存在串標等行為，或認為某個中標候選人存在弄虛作假行為等；二是對適用法律的爭議，如認為某個中標候選人不符合法定條件，或認為某個中標候選人在某方面未對招標文件作出實質(zhì)性響應(yīng)等；三是對評標、開標等程序方面的投訴，如認為評標委員會在評標時違反既定程序等。
投訴所涉問題的復(fù)雜、多樣性給投訴處理帶來了很大的難度，《工程建設(shè)項目招標投標活動投訴處理辦法》第二十條對行政監(jiān)督部門做出的處理決定進行了規(guī)定，但該規(guī)定較為籠統(tǒng)，行政監(jiān)督部門在具體做出處理決定時還需針對不同投訴案件中的實際，參照投訴所涉項目的《招標文件》及其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定來裁決。但有些具體問題在上述文件中也沒有具體規(guī)定，這就需要行政監(jiān)督部門依法合理行使自由裁量權(quán)，對其進行正確、恰當?shù)奶幚怼?/SPAN>
行政監(jiān)督部門處理投訴的權(quán)限問題
由于招標投標活動參與的主體較多，有招標人、評標委員會、投標人及其他利害關(guān)系人等，每一個主體在招投標活動中均享有各自獨立的權(quán)利義務(wù)，行政監(jiān)督部門的處理決定也同樣會涉及到參與招投標的每一個主體的權(quán)利義務(wù)。但按照現(xiàn)行法律規(guī)定，行政監(jiān)督部門不能直接處分某些主體，如評標委員會。評標委員會是相對獨立的主體，在招投標過程中扮演著重要的角色，評標委員會依法享有獨立評標的權(quán)利，除非出現(xiàn)了法定的情形，行政監(jiān)督部門在作出處理決定時一般不能否定評標委員會的評標結(jié)果，或者代替評標委員會對某個投標人的投標直接進行判定等。但這并不意味著行政監(jiān)督部門不能對評標委員會的評標行為進行監(jiān)督。行政監(jiān)督機關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)評標委員會在評標過程中出現(xiàn)了違反招標文件或者法律規(guī)定的情況，可依法行使監(jiān)督權(quán)，甚至否定評標委員會的評標結(jié)果。
筆者曾接觸到一起招投標糾紛案件，投訴人的投標文件不符合招標文件規(guī)定的裝訂要求，但評標委員會未根據(jù)招標文件規(guī)定的要求對該投標文件進行形式審查，而直接進行評標。行政監(jiān)督機關(guān)經(jīng)調(diào)查認定投標文件不符合招標文件規(guī)定的裝訂條件，屬于違反招標文件規(guī)定的實質(zhì)性條件，而評標委員會未使用招標文件規(guī)定的條件進行形式審查，因此，認定評標委員會使用了招標文件沒有規(guī)定的評標標準進行評標，根據(jù)《工程建設(shè)項目貨物招標投標辦法》第五十七條的規(guī)定，做出了重新評標的處理決定。而投訴人認為，該項目應(yīng)當重新招標而非重新評標，并以此為由提起了行政復(fù)議。該案實際上有兩個爭議焦點，第一，行政監(jiān)督機關(guān)能否否定評標委員會的評標結(jié)果；第二，若否定了評標委員會部分結(jié)果，應(yīng)當重新招標還是重新評標。
筆者認為，行政監(jiān)督機關(guān)在該案的認定上符合法律規(guī)定，行政監(jiān)督機關(guān)不能任意地否定評標委員會的結(jié)果，但若評標委員會在評標時違反招標文件規(guī)定的程序，或者未按照招標文件規(guī)定的實質(zhì)性條件進行評審時，行政監(jiān)督機關(guān)有權(quán)否定部分評審結(jié)果，以體現(xiàn)行政監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督者身份。而評審結(jié)果被否定后，行政監(jiān)督機關(guān)有權(quán)提出處理意見，根據(jù)《工程建設(shè)項目貨物招標投標辦法》的相關(guān)規(guī)定，在該種情形下，重新評標和重新招標均符合法律規(guī)定，行政監(jiān)督部門在做出處理意見時，享有自由裁量權(quán)。因此，筆者認為該案中投訴人的復(fù)議請求完全沒有法律依據(jù)。
招投標投訴處理是加強招投標活動監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，對目前實踐中暴露的法律問題社會各界需對其予以足夠的重視，并通過完善相關(guān)法律規(guī)范等方式予以妥善解決。除上述分析的幾個典型法律問題外，招投標活動投訴還涉及到其他大量的法律問題，相信招投標法律制度將會逐漸健全，招投標制度也會更加地完善和成熟。
